Opini

oleh: Andi Nur Alim

Anggota KPU Kabupaten Nagekeo Divisi Perencanaan, Data dan Informasi

Demokrasi modern selalu berangkat dari satu prinsip dasar yaitu kedaulatan berada di tangan rakyat. Prinsip ini bukan sekadar semboyan konstitusional melainkan fondasi yang menentukan bagaimana kekuasaan negara dijalankan, dibatasi, dan dipertanggungjawabkan. Dalam praktik kenegaraan, kedaulatan rakyat tidak hadir dalam ruang hampa karena ia memerlukan mekanisme agar dapat diwujudkan secara nyata. Mekanisme itu hadir melalui pemilihan umum sebagai sarana peralihan kekuasaan yang bukan saja wajib, tetapi juga harus demokratis. Di titik inilah pemilu menempati posisi sentral dalam demokrasi elektoral.

Indonesia secara tegas menempatkan diri sebagai negara demokrasi. Pemilu dan pemilihan kepala daerah menjadi sarana utama untuk menerjemahkan kehendak rakyat ke dalam kekuasaan politik yang sah. Namun pemilu tidak hanya berbicara tentang penyelenggara, peserta, atau hasil. Pemilu juga bergantung pada satu subjek kunci yang kerap dianggap selesai dengan sendirinya yaitu pemilih. Pertanyaan tentang siapa yang disebut pemilih dan syarat apa yang harus dipenuhi agar seseorang dapat menjadi pemilih merupakan pertanyaan mendasar dalam demokrasi, karena jawabannya tidak hanya bersifat teknis administratif melainkan mencerminkan bagaimana negara memandang rakyat sebagai subjek kedaulatan.

Dalam kerangka hukum kepemiluan, pemilih selalu diturunkan dari konsep penduduk dan penduduk diturunkan dari konsep kewarganegaraan. Secara normatif, penduduk didefinisikan dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2006 tentang Administrasi Kependudukan sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2013 yang dalam Pasal 1 angka 2 menyatakan bahwa penduduk adalah warga negara Indonesia dan orang asing yang bertempat tinggal di Indonesia. Dalam undang-undang yang sama ditegaskan bahwa administrasi kependudukan adalah rangkaian kegiatan penataan dan penertiban dalam penerbitan dokumen serta data kependudukan. Adapun warga negara Indonesia didefinisikan dalam Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2006 tentang Kewarganegaraan Republik Indonesia yang dalam Pasal 2 menyatakan bahwa warga negara adalah orang-orang bangsa Indonesia asli dan orang-orang bangsa lain yang disahkan dengan undang-undang sebagai warga negara. Dengan demikian, secara sistematis pemilih berakar pada status kewarganegaraan, lalu pada status kependudukan, dan kemudian pada pemenuhan syarat tertentu yang ditetapkan oleh hukum pemilu.

Dalam rezim hukum pemilu Indonesia, terdapat dua syarat utama yang secara konsisten melekat pada definisi pemilih yaitu usia dan status perkawinan. Pemilih didefinisikan sebagai warga negara Indonesia yang telah genap berumur 17 tahun atau lebih, sudah kawin, atau sudah pernah kawin. Rumusan ini tampak sederhana, tetapi di balik kesederhanaannya tersimpan sejarah panjang serta perubahan makna yang menarik untuk dicermati.

Undang-undang Nomor 7 Tahun 2017 tentang Pemilihan Umum dalam Pasal 1 angka 34 secara eksplisit mendefinisikan pemilih dengan rumusan tersebut dan menegaskannya kembali dalam Pasal 198 ayat 1 yang menyatakan bahwa warga negara Indonesia yang pada hari pemungutan suara sudah genap berumur 17 tahun atau lebih, sudah kawin, atau sudah pernah kawin mempunyai hak memilih. Rumusan yang sama diturunkan secara teknis dalam Peraturan KPU yang mengatur pendaftaran pemilih, di mana ditegaskan bahwa warga negara Indonesia dapat terdaftar sebagai pemilih apabila memenuhi syarat usia dan status kawin tersebut serta memenuhi ketentuan administrasi kependudukan.

Pada titik inilah syarat pemilih berkelindan secara langsung dengan kewajiban kepemilikan dokumen kependudukan, khususnya KTP elektronik. Undang-Undang Administrasi Kependudukan dalam Pasal 63 ayat 1 menyatakan bahwa penduduk warga negara Indonesia dan orang asing yang memiliki izin tinggal tetap yang telah berumur 17 tahun atau telah kawin atau pernah kawin wajib memiliki KTP elektronik. Dengan demikian, usia 17 tahun dan status kawin tidak hanya berfungsi sebagai syarat politik dalam hukum pemilu, tetapi juga sebagai syarat administratif dalam hukum kependudukan. Hukum administrasi kependudukan dan hukum pemilu saling mengunci satu sama lain melalui ambang usia dan status kawin yang sama, dengan KTP elektronik menjadi simpul penghubung antara status penduduk dan status pemilih.

Untuk memahami konstruksi ini secara utuh, kita perlu menengok kembali sejarah awal penetapan syarat pemilih. Pada masa awal kemerdekaan, ketika undang-undang pemilu pertama kali dibentuk, administrasi kependudukan belum tertata dengan baik. Pencatatan kelahiran belum merata dan pembuktian usia sering kali sulit dilakukan. Dalam konteks itulah usia ditempatkan sebagai batas utama kedewasaan politik, sementara status kawin dijadikan klausul pengecualian. Negara membutuhkan penanda yang relatif mudah dikenali untuk memastikan bahwa pemilih adalah orang yang dianggap telah dewasa dan mampu menentukan status dirinya.

Konstruksi ini terlihat jelas dalam Undang-Undang Nomor 7 Tahun 1953 yang menjadi dasar Pemilu 1955. Undang-undang ini menyatakan bahwa anggota DPR dan Konstituante dipilih oleh warga negara Indonesia yang dalam tahun pemilihan berumur genap 18 tahun atau yang sudah kawin lebih dahulu. Rumusan tersebut menunjukkan bahwa usia ditempatkan sebagai norma utama, sedangkan status kawin berfungsi sebagai pengecualian yang lahir dari kebutuhan praktis negara yang belum memiliki sistem administrasi kependudukan yang memadai. Dalam buku Risalah Perundingan 1953, memperlihatkan bahwa pemerintah memandang persoalan hak pilih bukan saja terletak pada status kawin atau tidak, melainkan pada kemampuan seseorang untuk menentukan status dirinya dan berpartisipasi dalam penentuan perwakilan rakyat. Telah menikah dipahami sebagai tanda bahwa seseorang telah mencapai kedewasaan sosial yang dianggap cukup untuk menggunakan hak politiknya.

Dengan kata lain, pada fase awal republik, kawin bukanlah konsep moral atau institusi keluarga dalam pengertian hukum modern, melainkan indikator kedewasaan yang bersifat praktis dan kontekstual. Ia berfungsi sebagai substitusi usia ketika usia sulit dibuktikan secara administratif. Logika dasarnya sederhana, hanya mereka yang dianggap dewasa yang boleh ikut menentukan arah politik bangsa.

Perkembangan berikutnya menunjukkan pergeseran penting. Pada Pemilu 1971, melalui Undang-Undang Nomor 15 Tahun 1969, batas usia pemilih diturunkan menjadi 17 tahun. Penjelasan undang-undang ini secara eksplisit menyatakan bahwa warga negara yang telah mencapai usia tersebut dipandang telah memiliki pertanggungjawaban politik terhadap negara dan masyarakat. Di sini kedewasaan politik mulai dilepaskan dari kedewasaan biologis dan sosial, lalu didefinisikan sebagai kapasitas kewargaan. Namun menariknya, perubahan usia ini tidak diikuti dengan penghapusan status kawin. Bahkan pada perubahan berikutnya ditambahkan frasa sudah pernah kawin, yang mengandung makna bahwa kedewasaan politik yang diakui negara bersifat tidak reversibel. Seseorang yang pernah dianggap dewasa karena status perkawinannya tidak kehilangan kedewasaan politik itu meskipun status perkawinannya berakhir.

Dalam konteks reformasi, Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1999 dapat dipandang sebagai undang-undang pembebasan politik. Undang-undang ini tetap mempertahankan batas usia 17 tahun dan frasa sudah kawin atau sudah pernah kawin, tetapi dalam konteks yang berbeda. Persoalan utama pada masa itu bukan lagi seleksi kedewasaan politik, melainkan pemulihan dan pembukaan seluas-luasnya hak memilih sebagai perwujudan kembali kedaulatan rakyat setelah periode panjang pembatasan demokrasi. Dalam fase ini, syarat pemilih lebih berfungsi sebagai instrumen inklusi politik daripada sebagai alat seleksi normatif.

Ketika tiga rezim pemilu ini, yakni Undang-Undang Nomor 7 Tahun 1953, Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1999, dan Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2017, diperhadapkan, terlihat pergeseran makna yang sangat jelas. Pada 1953 pemilih dipahami sebagai rakyat yang dewasa secara sosial dan politik. Pada 1999 pemilih dipahami sebagai warga negara yang harus dibebaskan hak politiknya. Pada 2017 pemilih dipahami sebagai penduduk yang harus memenuhi syarat administratif dan tercatat dalam sistem negara. Rumusan usia dan status kawin tetap dipertahankan, tetapi makna yang menopangnya berubah secara signifikan.

Perubahan makna ini semakin tajam ketika rezim pemilu modern dipertemukan dengan rezim hukum perkawinan yang menetapkan batas usia minimum menikah dan dalam perkembangannya justru menaikkan batas tersebut menjadi 19 tahun. Negara menyatakan bahwa perkawinan harus dibatasi demi perlindungan hak, kesehatan, dan kepentingan anak. Dalam konteks ini, kawin tidak lagi dipahami sebagai indikator alami kedewasaan, melainkan sebagai peristiwa hukum yang dikontrol secara ketat. Ketika frasa sudah kawin atau sudah pernah kawin tetap dipertahankan dalam syarat pemilih, muncul ketegangan konseptual yang tidak sederhana. Seseorang yang menikah di bawah usia yang kini dianggap layak lalu bercerai tetap dipandang dewasa secara politik dalam rezim pemilu, tetapi pada saat yang sama dipandang belum sepenuhnya dewasa dalam rezim perlindungan anak dan hukum perkawinan.

Situasi ini bukanlah kontradiksi hukum dalam arti formal, karena masing-masing rezim hukum bekerja dalam logikanya sendiri. Namun secara konseptual, terdapat ketegangan yang nyata. Status kawin yang dahulu berfungsi sebagai indikator kedewasaan kini kehilangan fondasi filosofisnya, tetapi tetap dipertahankan sebagai norma. Ketegangan ini tidak dijawab dalam Undang-Undang Pemilu yang berlaku saat ini karena rumusan usia dan status kawin dipertahankan tanpa penjelasan tambahan. Peraturan KPU sebagai aturan pelaksana juga mengulang bahasa yang sama dan mereduksi usia serta status kawin menjadi parameter administratif yang harus diverifikasi dalam pendataan pemilih.

Dalam bahasa peraturan teknis, pemilih dipahami sebagai warga negara yang dapat didaftarkan apabila memenuhi syarat tertentu dan memiliki identitas kependudukan yang sah. Bahasa yang digunakan adalah bahasa administrasi negara yang netral, teknokratis, dan berbasis data. Akibatnya, perbedaan antara menjadi pemilih sebagai subjek politik dan terdaftar sebagai pemilih sebagai proses administratif nyaris tidak ditandai secara linguistik. Pemilih tidak lagi dibayangkan sebagai subjek sosial yang matang dan sadar secara politik, melainkan sebagai entitas administratif yang memenuhi atau tidak memenuhi kriteria tertentu.

Pertanyaan yang patut diajukan kemudian bukanlah apakah aturan ini benar atau salah, melainkan apakah makna historis yang melandasinya masih selaras dengan sistem hukum dan tata kelola demokrasi hari ini. Jika tujuan awal penempatan status kawin adalah untuk melengkapi keterbatasan administrasi, sementara hari ini administrasi justru menjadi fondasi utama pemilu, maka wajar jika muncul pertanyaan apakah penyatuan usia dan status kawin dalam satu frasa masih memiliki justifikasi konseptual yang kuat.

Kedaulatan rakyat dalam praktik demokrasi elektoral tidak lagi hadir sebagai kehendak spontan seluruh rakyat, melainkan sebagai kehendak yang disaring, dicatat, dan dikelola melalui hukum dan administrasi. Pemilih berada di titik temu antara prinsip kedaulatan rakyat dan mekanisme negara. Cara negara mendefinisikan pemilih pada akhirnya mencerminkan cara negara memaknai rakyat itu sendiri. Dalam perspektif ini, usia dan status kawin bukan sekadar syarat teknis, melainkan cermin sejarah bagaimana negara memahami kedewasaan, kewargaan, dan partisipasi politik.

Opini ini tidak bermaksud menawarkan solusi normatif atau mendorong perubahan kebijakan tertentu. Ia hanya mengajak untuk melihat bahwa syarat pemilih yang tampak sederhana sesungguhnya menyimpan lapisan sejarah dan filosofi yang kompleks. Memahami pemilih dan syaratnya berarti memahami bagaimana demokrasi Indonesia dibangun, diwariskan, dan dikelola dari masa ke masa. Pada akhirnya, pertanyaan tentang pemilih bukan sekadar pertanyaan siapa yang boleh memilih, melainkan pertanyaan yang lebih mendasar tentang bagaimana negara memaknai rakyat sebagai subjek kedaulatan dalam demokrasi elektoral. (*)